山东省“政产学研金服用”创新创业共同体绩效评价报告

一、项目基本情况

（一）项目立项背景及实施目的

山东省委省政府坚决落实党中央、国务院决策部署，高度重视“政产学研金服用”协同创新体系建设，于2019年出台了《山东省人民政府关于打造“政产学研金服用”创新创业共同体的实施意见》。意见提出用五年左右的时间，在全省形成“1+30+N”创新体系，围绕山东产业技术研究院这个核心，培育30个以上省级创新创业共同体，辐射带动各地建设一批不同主体、不同模式、不同路径、不同方向的创新创业共同体，在全省形成“百花齐放”的态势。

山东省“政产学研金服用”创新创业共同体（以下简称“共同体”）立足创新带动产业崛起、区域振兴，推进科技与经济深度融合，探索以促进要素融通、优化资源配置、实现利益共享、打造产业集群为特点的创新创业新模式，不仅为山东高质量发展赋能增效，更为全国科技创新试点改革提供经验。

（二）项目预算安排和支出情况

共同体政策实施周期为五年（2019年-2024年）。在管理期内，由省科技厅、共同体推荐部门（市）、牵头单位联合签订建设计划任务书，明确各方责任，确定补助资金使用概算。每个共同体最多补助5000万元，根据签订的建设计划任务书先期拨付补助资金的40%。

2019年（第一批）省财政预算安排资金10000万元，补助5个共同体；2020年（第二批）省财政预算安排资金25600万元，补助22个共同体；2021年（第三批）省财政预算安排资金38000万元，补助26个共同体。

（三）项目绩效目标

1.总体绩效目标

统筹推进共同体建设，用5年左右的时间，以山东产业技术研究院为示范样板，培育30个以上共同体，同时带动各地建设一批不同主体、不同模式、不同路径、不同方向的创新创业共同体，形成“1+30+N”的创新体系，促进产学研融合创新、推动科技金融深度融合、优化科技服务生态，创新驱动发展成效更加显著。

2.年度绩效目标

2020年度绩效目标：新布局建设共同体20家以上，发展共同体成员单位500家，建设新型研发机构和高水平研究平台20个，中试或孵化基地载体面积10万平方米，新引进高层次人才领衔团队10个，攻克技术难题50项，转化科技成果70项，孵化科技型企业30家，带动产业增加值超过100亿元。

2021年度绩效目标：共同体总数达到30家左右，集聚创新要素单位超过1000家，创新体制机制，按市场机制优化配置创新资源，引进培养一批高端人才及团队，突破一批重大关键核心技术，转化一批重大成果，孵化科技型企业100家以上，培育新兴产业，拉动产业集群崛起。

二、绩效评价工作开展情况

（一）评价的范围和目的

1.评价范围

本次评价的对象为2019年-2021年以山东产业技术研究院为示范样板，培育的30个共同体。

2.评价目的

通过对共同体补助资金进行跟踪绩效评价，重点关注补助资金政策目标设定合理性、资金使用合规性、政策实施可持续性、绩效产出效果等，进一步提高财政资金配置效益和使用效益。

（二）评价依据

1.《中华人民共和国预算法》；

2.《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；

3.《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》(财预〔2020〕10号）；

4.《中共山东省委 山东省人民政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》（鲁发〔2019〕2号）；

5.《山东省省级项目支出绩效财政评价和部门评价工作规程》（鲁财绩〔2020〕4号）；

6.《山东省人民政府关于打造“政产学研金服用”创新创业共同体的实施意见》（鲁政字〔2019〕49号）；

7.《山东省“政产学研金服用”创新创业共同体补助资金管理办法》（鲁科字〔2020〕69号）；

8.《山东省“政产学研金服用”创新创业共同体绩效评价办法》（鲁科字〔2020〕68号）。

（三）评价指标体系

共同体绩效评价指标体系中，一级指标决策、过程、产出、效益按照“20分、25分、35分、20分”进行设置。

共同体最终评价等级分定为四级：得分高于90分（含90分）为优；得分80分—90分（含80分）为良；得分60分—80分（含60分）为中；得分60分以下为差。

（四）评价方法

经批复的30个共同体均须参加本次绩效评价，并按资金流向进行延伸评价。绩效评价采取定量评价、定性评价和特色指标评价相结合的方式开展。具体评价过程中选择适当的评价工作方法，包括核查资料、查看现场、分析数据、组织开展座谈或问卷调查、专家论证、综合评议等评价方法。

三、评价结论

（一）综合评价结论

截至评价时，经省政府批准建设的共同体共计30家，实际在建29家。对满足评价条件的27家开展绩效评价，综合评价得分78.93分，评价等级为“中”。

综合评价时对非现场评价和现场评价进行了综合考虑，由于非现场评价的结果与资料提报的完整性有直接关系，且部分共同体建设未经实地查看，因此按照非现场评价占总权重的30%，现场评价占总权重的70%，得出综合评价结论。各指标得分情况明细详见表1。

表1：综合评价各指标得分情况表

（二）绩效分析

1.非现场评价绩效分析

对13个共同体开展非现场评价，平均得分为81.62分。其中：决策指标分值20分，综合得分16.72分，得分率83.61%。存在的问题主要是绩效评价采用的是新的指标体系，与筹建初期相比，绩效目标设置不合理，总体目标与分年度目标不匹配。过程指标分值25分，综合得分15.83分，得分率63.33%。存在的问题主要是项目建设进度慢、还未达到预期目标；部分存在资金管理、核算不规范问题；运营管理机制、配套管理制度不健全，共同体作用发挥还不突出。产出指标分值35分，综合得分32.33分，得分率92.38%。存在的问题主要是产出未达到预期目标，对行业领域带动引领小微企业发展不明显。效益指标分值20分，综合得分14.17分，得分率70.83%。存在的问题主要是经济效益、社会效益不明显。

2.现场评价绩效分析

对14个共同体开展现场评价，平均得分77.76分，其中：

（1）决策指标分析

决策分值20分，综合得分16.82分，得分率84.1%。该指标得分率良好，主要是项目立项符合共同体建设相关文件要求，与“政产学研金服用”创新要素融合发展紧密相关。各共同体立项依据基本充分、资料齐全，省科技厅按照规范程序已完成三批共30个共同体的备案公示。但也存在部分绩效指标设置不合理，与共同体建设目标不够匹配的问题。

（2）过程指标分析

过程分值25分，综合得分18.63分，得分率74.52%。该指标得分率较低，主要原因是资金执行率受到项目建设进度慢、达不到预期目标等因素影响，有的项目存在资金核算使用不规范的问题。

（3）产出指标分析

产出分值35分，综合得分29.17分，得分率83.34%。该指标得分率良好，主要是大部分共同体能够按照计划要求完成目标任务。但也存在部分共同体产出指标未达预期、对行业发展带动引领作用有限的问题。

（4）效益指标分析

效益分值20分，综合得分13.14分，得分率65.7%。该指标得分率较低，主要原因是部分共同体实现的新增产值等经济效益不明显；有的共同体拉动就业人数增量、社会资本和创新投入量等社会效益不明显；有的社会公众知晓度不高，满意度有待提升。

（三）取得的成效

2019年以来，共同体创造性、系统性塑造龙头企业牵头、“政产学研金服用”多要素融通融合的创新创业生态，探索了以促进要素融通、优化资源配置、实现利益共享、打造产业集群为特点的创新创业新模式。

1.围绕产业需求凝聚创新合力。共同体以产业转型升级、实现高质量发展对创新的需求为牵引，聚焦突破制约产业发展的“卡脖子”等重大技术难题，面向国内外集聚高端创新要素，深化产学研协同创新，充分发挥了科技对产业的拉动引领作用。30个共同体梳理制约产业发展的重大技术难题和重大技术需求883项，承担国家科技项目371项，引进海外高水平科技成果27项，突破关键技术391项，形成新理论、新技术、新方法310项，转移技术交易金额12.6亿元，年登记技术合同成交额13.5亿元，成果转化为新产品带来的收入逾25亿元。抗体药物共同体（烟台）形成了从新药分子发现到抗体药物研发直至产业化的创新创业新机制，攻克了ADC药物大规模制备技术，自主研发的Ⅰ类新药“泰它西普”正式获批上市，成为全球首个用于治疗系统性红斑狼疮的“双靶”一类生物新药；新建生物医药产业化项目年产值可达70亿元，在孵企业12家。中建材科创新技术研究院（山东）有限公司牵头的无机功能材料与智能制造创新创业共同体攻克了固态全无机电致变色智能玻璃中试产业化关键技术等多项“卡脖子”技术，开发“图像光导识别芯片材料”等新产品15个，已有“光子晶体基础材料”等7个重大项目实现产业化，预计实现产值30亿元。

2.围绕公共平台聚合创新资源。共同体强化各成员单位间的协作配合和资源共享，两年来，30个共同体围绕打通创新链，布局建设研究院、实验室、孵化器、中试基地、公共服务平台等，总面积超过120万平方米，引进重大创新平台94个，拥有国家级平台23个，省级新型研发机构57个。共同体研发经费投入达104亿元，共同体基金投入26.76亿元，带动企业新增研发投入30.51亿元。海洋科技成果转移转化中心（青岛）加快推动中科院海洋大科学中心研发测试平台等高端平台建设，有效打通了成果转化渠道，在转化中形成了利益共同体。

3.围绕龙头企业引领产业协同。共同体聚焦区域特色产业，以打造千亿级、万亿级产业集群为目标，补链强链延链，健全完善产业链条，形成了龙头企业带头、高新技术企业和科技型中小企业等上下游企业协同发展的“共生共进”发展模式。魏桥集团、山推股份、荣昌制药等企业在集聚要素、协同攻关、成果转化、企业孵化、资金投入、调动各方资源等方面充分发挥了行业龙头作用。目前30个共同体帮助企业解决技术难题282个，在孵科技企业268个，科技型中小企业入库215个，培育高新技术企业175个，上市企业4个。共同体内实现增加值超过513亿元，新增利税32亿元。与600多家高新技术企业进行“结对”帮扶，有效带动产业链上下游企业“共生共进”，促进了产业集群的发展。

4.围绕主导要素打造核心优势。共同体坚持要素高端化，突出以1个或几个高端化要素为牵头，影响带动其他创新要素做高做强。如高端铝制造与应用共同体（滨州）以魏桥集团“产”和中科院“研”为核心要素，先进光电芯片共同体（潍坊）重点发挥中国科学院半导体研究所“研”要素的核心作用，微纳传感技术与智能应用共同体（烟台）以“金”要素为牵引。通过核心要素带动，实现了高端要素有效聚集，不断拉动共同体创新突破，整体能力提升。目前，共同体已凝聚企业、大学、院所等1100余家。获得新品种、新装置和新产品657项，Ⅰ类新药证书2个，高价值发明专利700个，制定国际、国家或行业标准186个。

5.围绕机制创新实现利益共享。共同体采取组建不同形式平台型公司、任务协议制、会员制和联盟制等多种方式吸引其他要素单位参与共同体建设，通过建立不同单位、不同所有制之间的利益共享机制，营造“各方合作更加深入，要素聚集更加紧密，发展态势更加良好”的创新创业生态氛围，探索出“政府引导、产业出题、科学论证、人才支撑、协同攻关、金融保障、市场验收”的创新创业新模式，有力激发了创新活力。共同体带动各市启动建设市级共同体116家，备案省级新型研发机构356家，“1+30+N”的创新体系正在形成。

（四）存在的问题

1.政策设计方面

按照建设规划，2022年第一批共同体将陆续建设完成，但目前，省级尚未出台对建设期满共同体的后续政策，缺乏对共同体长远发展的政策衔接。

2.项目管理方面

尚有4家共同体未成立股份制核心运营机构，占本次现场评价14家共同体的28.6%。部分成立股份制的核心运营机构尚未设立独立办公场地，或者尚未建立专门管理制度，没有发挥应有作用。

3.资金管理方面

部分共同体资金管理不够规范，有的共同体资金支出进度较慢，有的未对补助资金进行单独核算，有的资金使用不规范，存在列支创业活动或运行管理费用等情况。

4.绩效管理方面

一是部分共同体的绩效指标设置需优化，有的指标与共同体关联度不高，体现较多的是共同体成员正常工作业绩，体现不出共同体对产业融合发展的促进作用。二是绩效成果难衡量。部分共同体在统计年度绩效目标完成情况时，将成员单位财务报表中的研发费用直接加总为共同体研发投入，以成员单位提供的技术突破或研发成果直接归集为共同体创新成果，而未对共同体建设的带动作用进行精准衡量。

5.产出效益方面

一是产出效益指标目标值设置偏低。部分共同体的产出完成值远高于目标任务数，反映出共同体建设任务设定目标易实现，存在限定标准设置不合理的问题。二是共同体平台作用发挥不足。部分共同体仅依靠牵头建设单位独立发挥作用，无法促进产学研整合创新，很多工作还停留在计划阶段，未发挥共同体的带动效应。有的共同体对接帮扶企业手段较为单一，未对帮扶企业进行技术、人才、金融等全方位的扶持。

四、意见建议

（一）强化绩效引导，提高政策设计精准度

一要牢固树立绩效理念。一方面，要健全对预算执行与绩效目标的“双监控”机制，加强资金分配与绩效目标设置的匹配度，提高绩效目标设置的合理性与科学性；另一方面，要加强绩效评价的刚性约束，保障评价结果的有效应用，提高成果产出和预算经费的科学性。二要进一步完善政策顶层设计。一方面，完善共同体进出机制，对重复建设的共同体积极引导整合，对达不到建设标准和目标的共同体，督促及时整改或退出；另一方面，要加强政策支持的可持续性，建设期满后继续引导支持执行情况良好以上等级共同体的建设。

（二）创新体制机制，探索共同体发展“最优解”

一要根据共同体的不同特点“对症下药”。一方面，共同体自身要有“独门绝活”，要把握行业发展特点实现差异化发展。另一方面，主管部门也要“精准施策”，对高校等不同性质的牵头建设单位，要采取不同的扶持策略；同时，要根据共同体行业特点和发展阶段，动态调整政策和资金支持。二要探索独立第三方的共同体运营模式。探索由相对独立的运营机构或共同体相关要素代表联合形成独立运营组织，更好发挥共同体七要素相结合的倍增放大作用。

（三）营造共同体“利益联盟”，促进优质要素共享共赢

一要深挖联盟潜力，把握疫情影响下全球产业链的国产替代机会。要更好发挥山东作为全国唯一拥有全部41个工业大类的全产业链优势，利用已组建的共同体联盟，加强共同体之间的信息互通和资源共享，带动相关产业链发展壮大。二要完善共同体联盟顶层设计。围绕共同体建设目标，实施共同体联盟创新工程，联合开展共性技术攻关等，解决各共同体面临的技术难题和产业发展瓶颈，深挖共同体产业链的协同创新潜力。三要打造优质要素省级共享平台。通过整合共享省级“政产学研金服用”优质要素，扩大优质要素在不同共同体的互通共享。

（四）提升品牌吸引力，打造好共同体“山东名片”

一要以“政”引领，强化部门履职。省级部门要按照职责分工，发挥各职能部门优势，积极整合全省优质要素资源，为共同体发展提供良好的政策环境和政务生态。二要树立融合发展理念，提高品牌影响力。一方面，省级层面要通过政策宣讲会、组建产业生态联盟等方式引导产业链融合发展；另一方面，要通过组织院士论坛、全国性的创新创业大赛等活动，吸引聚合外部人才、资本等优质资源。三要做大做强共同体“山东名片”。要用好全国首创“政产学研金服用”共同体发展模式的先发优势，加快省内资源的有效整合，扩大对外部资源的吸引聚合。